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调解在行政诉讼中的适用

  来源:湖北名律师  时间:2016-12-07 14:18:42

 【行政诉讼调解】在审理行政案件的时候,要根据不同的案件类型来确定调解案件的范围,有些行政案件可以进行调解,而有些案件则不适用调解。

  (一)应当进行调解的案件

  1、行政裁决案件

  此类案件是在民事法律关系基础上形成的行政法律关系,具有双重性。一方面存在民事纠纷双方当事人与作为裁决者的行政机关之间依法产生的权利义务关系;另一方面存在民事纠纷的双方当事人之间依法产生的权利义务关系。行政裁决的对象都是与群众的生产、生活紧密相关的民事争议,在行政诉讼中,当事人要求纠正行政机关的行政裁决,其实质也在于满足其民事主张,人民法院在审查行政裁决行为时,必然会涉及到查明、确认民事纠纷的事实。民事纠纷双方当事人在行政诉讼中会始终围绕着自己民事权利义务的有无及多少来争论行政裁决的合法性,法院判断行政裁决是否正确合法也始终以行政机关对民事纠纷双方当事人之间民事权利义务关系的确定是否正确合法为准。人民法院通过调解,动员行政机关主动变更或撤销显失公平的民事纠纷裁决,让原告撤诉,可以比较圆满地处理办案中的困难和矛盾。当然,行政裁决案件能否调解成功,关键在于民事纠纷当事人的和解,如果民事纠纷当事人双方达成了和解,行政机关的行政裁决就自然丧失价值和作用,这时行政机关变更或撤销行政裁决行为,实际上是民事纠纷当事人对自己权利自由处分的结果,并不涉及公权力的调整减让。

  2、不履行法定职责案件

  根据法律法规规定,每个行政机关依法均享有特定的行政职权,这是行政机关取得国家行政管理活动主体资格的法律依据。与此同时,法律法规也规定了行政机关在行使行政职权时必须依法承担相应的义务和责任,即法定职责。对于法定职责,行政机关既不能放弃,也不能违反。行政机关不履行法定职责的案件,通常表现为拒绝履行、拖延履行或不予答复。人民法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而没有依法履行的,对于拒绝履行的行政行为只能判决撤销,并责令其重作。对拖延履行、不予答复的只能判决其在一定期限内履行。对原告而言,显然效率太低,如果行政机关经调解而主动履行其应当履行的职责,这种积极作为既合乎行政目的,对相对人来说也正好达到目的。因此,调解在此类案件中的适用不存在障碍和不当。如相对人的人身权处于严重危险的时刻,请求公安机关予以保护,而公安机关未派员进行保护,造成相对人的人身、财产损害的,如果法院只是简单地作出判决,虽然案结了,但事未了。如果行政机关经调解或主动履行其应当履行的职责,或主动给予以赔偿,这种积极作为是一种典型的双赢局面。

  3、涉及行政自由裁量权案件

  行政自由裁量权,是指行政机关在法律法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力,包括作为与不作为的自由裁量、选择行为方式的自由裁量以及认定事实、处置幅度选择的裁量等。社会分工的细化,必然要求赋予行政机关拥有广泛的自由裁量权。《行政诉讼法》规定对合法但不合理的行政行为只能判决维持,而人民法院判决一经作出,行政机关必须不折不扣地执行,社会效果必然不好。为了避免这种情形的发生,最高法院通过司法解释规定,对于合法但存在合理性问题的行政行为,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。[11]通过人民法院调解,行政机关改变不合理的行政行为,使新的行政行为更加趋于合理,不仅没有放弃法定职权之嫌,相反会使行政行为更加符合立法旨意。各方抵触情绪较小,甚至可以说是各类行政诉讼案件中最不损害行政机关权威的一种。
4、行政合同案件

  行政合同(行政契约),是指行政主体为了行使行政职能实现特定的行政管理目标,而与公民、法人、或其他组织,经过协商,相互意思表示一致所达成的协议。“行政合同的魅力正是权力因素与契约精神的有效结合。”[12]行政合同具有以下特征:

  第一、行政合同当事人中一方必定是行政主体。在行政合同中,一方是从事行政管理、执行公务的行政主体;另一方是行政管理相对人,且行政主体处于主导地位并享有一定的行政特权,行政机关凭借国家赋予的优越地位,通过合同的方式行使行政管理权。

  第二、行政合同的内容是为了公共利益而执行公务,具有公益性。行政合同是为履行公法上的权利和义务而签订的。由于行政合同的公益性决定其内容必须符合法律、法规的规定,双方都无完全的自由处分权。行政合同的签订,其目的是为了执行公务,实现特定的国家行政管理目标。

  第三、行政合同以双方意思表示一致为前提。行政合同属于双方行政行为,双方的行政行为须以双方意思表示一致为前提。当然,双方意思表示一致并不等于双方追求的目的相同,行政主体签订行政合同的目的是为了执行公务,行政管理相对方则是为了营利。

  第四、在行政合同的履行、变更或解除中,行政主体享有行政优益权。行政合同中当事人并不具有完全平等的法律地位,行政机关可以根据国家行政管理的需要,单方面的依法变更或解除合同,而作为另一方当事人的公民、法人或其他组织则不享有此种权利。

  第五、行政合同受特殊法律规范调整。行政合同的内容除少部分受《民商法》调整外,总体上是受《行政法》调整的,行政合同纠纷可以通过《行政法》的救济途径解决。

  由于行政合同中包含大量的民法精神,行政合同纠纷的成因也包括合同的诚实信用、显失公平、不可预见、不可抗力等因素。如果基与此类发生的纠纷,行政合同的双方当事人完全可以先通过协商解决。这样既可以使行政机关圆满完成签订行政合同的目的,即执行国家公务,又可以最大限度保护行政相对方的经济利益。

  如某乡政府为了完成宜林荒山绿化达标任务,与村民王某签订了50亩林木种植合同。合同规定由乡政府每年以优惠的价格向王某提供林木幼苖,王某必须在三年内完成50亩荒山的绿化,林木所有权归王某。第二年,乡政府以王某种植的树木没有达到要求,决定撤销与王某签订的承包合同。王某不服,认为乡政府未履行优惠提供林木幼苗的义务,违约在先,向法院提起行政诉讼。在法院的调解下,乡政府与王某达成如期提供林木幼苗的协议,继续履行与王某的承包合同,王某申请撤诉。

  (二)可以进行调解的案件

  行政机关作出的行政行为,如果事实不情、证据不足、严重违反法定程序或显失公正,根据《行政诉讼法》的规定,人民法院只能判决予以撤销。但判决后,行政机关还要重新作出新的行政行为。这样虽然最终能解决问题,但不符合效率的原则。如果进行调解的话,原、被告双方能互相谅解,不仅能快速地解决问题,还能增强行政相对人与行政机关之间的沟通、理解与支持。因此,该类案件从法律上讲有一定的让步余地,对这类案件也可以进行调解。

  1、具体行政行为事实清楚、适用法律、法规正确,仅仅违反法定程序的案件。主要有两种情况,一种是行政机关违反法定程序,而作出的实体处分不违法的;二是行政主体违反法定程序从而导致实体违法和错误。补救的方法是进行调解,行政机关可以作出适当的让步,从而使双方达成协议,避免行政机关的败诉和重复作出行政行为。

  2、具体行政行为主要证据不足的案件。主要证据是指行政机关赖以作出具体行政行为的基本事实根据和据以认定该事实存在的所必需的证据。具体行政行为的作出,是一个认定事实、适用法律的过程,行政机关认定事实,必须有一定数量具有证明力的证据支持。主要证据不足,应该涉及到证据质和量的两个方面的缺陷,一方面,行政机关所收集的证据不符合一定量的要求,另一方面,行政机关收集到的证据不具有证明力。这类案件通过法院调解后,可以避免行政机关因败诉而重新调查取证,可以节省大量的人力、物力和财力。
3、适用法律法规错误的案件。适用法律法规错误,从总体上说是指行政机关在作出具体行政行为时,适用了不该适用的法律法规,或者没有适用应当适用的法律法规。从形式上说,适用法律法规错误,是指本应适用此法律法规却适用了彼法律法规,本应适用某法律法规中的此条文,却适用了彼条文。从本质上说,适用法律法规错误,除了某些技术性的错误外,通常表现为行政机关对案件事实定性错误,或是对法律法规的原意、本质含义或法律精神理解或解释错误。

  4、滥用职权的案件。行政机关作出的行政行为虽然在其权限范围内,但行政机关不正当地行使了权力,不符合法律授予这种权力的目的,或没有考虑应当考虑的因素或考虑了不应当考虑的因素。

  5、行政处罚显失公正的案件。行政处罚虽然在形式上不违法,但与法律的精神相违背,损害了个人或社会的利益而表现出明显的不公正,其最根本的特征是行政处罚主体运用自由裁量权不当。

  (三)不适用调解的案件

  1、法律法规明确规定了行政机关作出决定的条件和方式,即该行政行为属于羁束行政行为,行政机关没有自由裁量权,具体行政行为从法律上讲没有任何让步的余地,该类案件不存在调解的基础,不适用调解。

  2、行政主体作出的行政行为合法又合理或虽不合理但不是属显失公正的情况的,不适用调解。

  3、对某项具体行政行为由法律、法规明确规定“无效”、“不能成立”、“有权拒绝”的情形的,不能进行调解。如对于超越职权的行政行为,不适用调解。按《行政诉讼法》的规定,应判决撤销。

 



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